"보수논조 일색 신문을 개혁하라" 김대중 대통령에 직보
정간법 개정 공동판매제 ABC공사 활성화로...개혁은 기자집단과 경영진 분리시켜 추진토록 조언
언론개혁, 특히 신문개혁의 목소리가 높지만 김대중 정부 출범 1년이 지나도록 가시적인 조치는 거의 없다. 언론계 뿐 아니라 사회각계에서는 김대중 대통령의 언론개혁 추진에 대해 관심과 궁금증을 가져왔다. 인수위 시절부터 각종 보고서가 제출되고 역대 어느 정권보다 언론개혁 실현에 높은 기대를 받았다.
그러나 막상 정권 출범 1년이 넘도록 가시적인 개혁 조치는 전무에 가까운데다 방송법 표류, 국정홍보처 신설 등 악수(惡手)만이 쏟아졌다. 그저 공동정권의 한계 정도로 지나치기에는 언론정책 자체가 없다는 지적이 나오는 실정이다. 게다가 내년 4월 총선을 앞두고 있어 길어야 올 하반기까지가 개혁 프로그램을 실행할 수 있는 마지막 시기라는 점에 주목하며 한가닥 희망을 걸고 있는 목소리도 있다. 본지는 최근 김 대통령이 보고받은 각종 언론개혁 내용들은 어떤 것이었는가를 짐작할 수 있는 문건을 입수했다. 이 문건은 대통령자문 정책기획위에서 작성한 것으로 지난해 11월 청와대에 제출한 것이다. [민주적 언론시장 형성을 위한 정책방향]이라는 보고서의 내용을 요약 정리했다. <편집자>
이 보고서는 정부가 추진하는 언론개혁의 방향과 범위, 내용과 방법을 제안하는 데 목표를 두고 있다. 언론개혁의 기본 방향과 목표는 언론시장의 정상화를 통한 자유롭고 책임있는 언론의 실현, 영상정보산업의 육성 및 진흥을 통한 지식정보국가의 건설 그리고 이를 통한 수용자 복지의 실현이다.
언론은 권력 금력의 통제와 영향력 아래서 본연의 사회적 기능을 발휘하지 못해온 것이 사실이기에 언론의 독립성 상실과 사회적 책임 방기는 정치질서의 굴절, 재벌경제의 성장 등과 표리의 관계를 맺고 있다. 따라서 정치 경제에 대한 개혁은 언론의 개혁과 맞물려 있다. 각 분야의 개혁은 동시에 실행되지 않고서는 어느 것도 제대로 성취할 수 없으며 정부가 민주주의 이념의 실현을 국정의 이상적 지표로 삼는 한 자유롭고 독립된 언론의 형성은 마땅히 최우선 정책과제가 돼야 한다. 이 보고서는 언론의 당면문제를 신문, 방송, 케이블TV, 위성방송, 수용자 복지 등 5개 분야로 나누어 각 부문별로 시급히 추진돼야 할 과제들을 적시했으며정책추진때 고려사항과 대략의 추진일정까지도 제시했다.
<개혁의 방향과 실천 프로그램>
▷언론개혁 정책의 표류
정부는 언론개혁을 전반적 사회개혁과제 중 하나로 설정하고 있음에도 정권 출범 이후 현재에 이르기까지 뚜렷한 방향과 성과를 보여주지 못하고 있다. 언론의 사회적 책임 논의(언론의 독립성 신장)와 산업적 육성 논의(언론산업의 육성)가 혼란을 빚고 잇는 가운데 방송산업의 경우 맹목적 시장자율화로 비쳐져 시장 기능의 정상화 및 활성화를 통한 개혁이라는 취지가 드러나지 못하고 있다. 언론산업의 시장 정상화를 위한 국가 개입이 언론탄압이라는 곡해와 저항을 불러일으킬 수 있어 언론개혁의 기조는 시장개혁을 통한 언론의 독립성 확보 및 언론인의 권익 신장이라는 점을 분명히 해야 한다. 언론개혁의 방향과 범위를 분명히 하기 위해서는 개혁의 대상이 되는 부분과 개혁수행의 지원 부분을 차별화시킬 필요가 있다. 언론개혁은 부조리한 언론구조의 제도적 개혁을 총괄적으로 포함하는 것임에도 불구하고 최근 각 언론사들이 언론사 구조조정을 명분으로 인원감축을 단행한 결과 마치 언론개혁이 언론인 퇴출을 의미하는 것처럼 받아들여지는 경향이 있다고 보았다. 이로 인해 언론계 내부로부터 자발적인 개혁 참여가 이루어지지 않고 있으며 신문사의 경우는 강제 퇴출이 아무런 원칙도 없이 강행됨에 따라 일선 기자를 비롯한 종사자들의 신분 보장이 매우 위약한 상태에 놓였고, 방송사의 구조조정은 곧 퇴출이라는 분위기에 휩싸여 개혁에 매우 소극적인 상태이다. 근본적으로 언론개혁이 다수 언론계 종사자들에게 이익이 되며 나아가 언론인의 직무환경을 크게 개선하는 일이라는 확신을 주는 데 실패했다. 언론인의 권익 신장과 자율성 확대라는 긍정적 요인을 가지고 있다는 점을 부각시킴으로써 희망과 비전을 제시해야 한다.
▷언론개혁을 정략적이고 협소한 관점에서 접근
정부 출범 이후 현재까지 언론개혁을 정략적 차원에서 단기적 효과에 연결짓고 있음. 다른 정치 현안 처리를 위해 언론의 협조를 의식하고 구태의연한 대언론 회유정책을 지속하고 있다.
▷언론개혁에 대한 국민적 요구를 적극적 합의로 엮어내지 못함.
이는 언론개혁의 당위와 필요에 대해서는 현재 넓은 공감대가 형성되어 있으나, 정부는 현재 이와 같은 국민적 요구에 대해 확실한 방향을제시하지못하고 있음. 결과적으로 언론개혁에 대한 현 정부의 의지와 역량에 대한 불신을 낳은 우려가 있다.
<언론개혁의 기조와 범위>
▷전반적 사회개혁의 우선 조건
언론개혁 없이는 국민의 정부가 추진하는 모든 사회개혁이 성공할 수 없다. 70, 80년대를 통해 한국의 언론은 권력과의 유착을 바탕으로 편협한 사적 이익을 대변하는 기형적 권력기구로 성장했다. 국민의 정부는 한국의 언론이 공익실현에 대한 최소한의 사회적 책임을 회복할 수 있도록 제도적 장치를 마련해야 한다.
▷21세기 지식산업국가로 나아가기 위한 발판
언론시장의 합리화는 신문과 방송 등을 중심으로 한 문화지식산업의 발전에 필수적 요건임. 언론기업의 경영투명성 제고, 공정경쟁 확립 등을 통해 언론시장의 정상화를 이루어야 한다.
▷공론영역의 활성화를 통한 민주화 실현의 조건
언론이 전유하고 있는 사회적 공론영역에 시민이 참여할 수 있는 기회가 보다 넓게 열려야 한다.
<언론개력의 이론화:민주적 언론시장 정책의 4대 원칙>
첫째, 언론 편집, 편성 부문은 불간섭. 둘째, 언론산업 시장 부문의 공정경쟁 질서를 확립. 셋째, 여론시장 부문의 여론 정보 독점화 금지 및 다양성 확보. 넷째, 시민사회 부문은 자발적, 능동적 참여 유도.
▷권언유착의 구모델을 대신할 민주적 언론시장 모델
1)구체제의 권언유착모델 : 언론 내용에 대한 정부의 규제와 통제, 언론 기업에 대한 정부의 특혜와 보호. 이는 ①여론조작 ②언론시장 독과점화 ③언론의 사권력화를 낳았다.
2)민주적 언론시장 모델 : 언론 내용에 대한 정부의 불개입
·언론시장 정상화를 위한 시장 형성자로서의 정부의 역할 : ①공론영역 활성화 ②언론시장의 공정경쟁 ③창의적, 능동적 시민 참여 실현.
▷민주적 언론시장 정책의 추진 주체
구정권의 공보처와 같은 기구의 부활의혹 경계하고, 장기적으로는 언론정책 관련기구는 필요하지 않다. 정책혼란을 극복하기 위해 대통령이 언론정책의 기조와 방향을 명확히 하고 해당 부처가 이를 강력하게 추진하는 것이 바람직하다.
<언론개혁의 의제>
▷경영정상화
악성적인 신문사 재무구조를 해소해 신문업의 부패, 비리유착 관행을 근절. 신문기업 경영의 공개성, 투명성을 확보함으로써 신문업의 건강한 경영기반 확립. 소유지분을하향조정(50%→30%)하여언론사주의 전횡 방지. 신문 공동판매제 도입으로 언론시장의 독과점화와 신문경영의 고비용-저효율 구조 타파.
▷피해구제 및 책임윤리의 강화
언론전담 재판부(법원)제도의 시행으로 수용자의 권익피해를 효과적으로 구제. 언론사내 편집규약 제정을 의무화하여 언론인의 직무자율성을 제고. 언론인 자질향상을 위한 체계적이고 종합적인 연구·연수 프로그램을 활성화.
<언론개혁의 주체와 정책적 수단>
1)악성적인 신문사 채무 구조의 해소 정간법 개정 때 부칙 조항에 경과조치를 두어 은행 정상화에 준하는 형식으로 퇴출, 지원 기업 선정. 지원금은 신문광고의 부가가치세 경감으로 조달 가능. 광고지 규정(지면의 50%)를 두어 무한정한 광고의존 제한.
2)신문기업 경영의 공개성, 투명성 확보 정간법 개정 때 신문통계 조항 신설해서 판매부수를 포함한 경영상태 전반을 표준회계기준에 의해 결합, 연결재무제표 형식으로 보고 의무화. 단 판매부수는 ABC의 공증을 받을 경우 검증절차 생략.
3)소유지분의 하향 조정(50%→30%) 정간법 개정을 통해 기존 사주가 지니고 있는 소유지분을 방송법 수준으로 하향하되 증자형식을 취하도록 재무구조 개선과 전횡방지의 두가지 효과 산출. 헌법 21조가 정하고 있는 언론에 대한 제한적 입법허용 정신에 비쳐 합헌적 내용이 될 수 있다.
4)신문 공동판매제의 도입 정간법 개정 때 경과조치를 두고 퇴출 및 지원기업을 정하는 위의 재무구조 개선 방안에 연계하여 신문공동판매제를 시행할 경우 국가적 지원을 한다. 언론재단의 정부광고 잉여금을 통한 공판회사 설립에 정부지원. 공판제 참여회사에 대한 정부광고의 제한적 우선 게재.
5)언론전담 재판부(법원)제도 시행 전담재판부 설립의 경우, 법원의 판단으로 쉽게 기능. 파산기업 처리에 관한 전담 재판부 등이 이미 많이 존재. 언론중재위원회의 미약한 위상을 강화하기 위한 전담법원 설립도 고려.
6)언론사내 편집규약 제정 의무화 현행 정간법 상의 언론인 보호조항이 갖는 기본정신을 확대 발전하는 방향에서 노사협약으로 편집규약을 정하고 이를 시행하지 않는 경우, 벌칙이 적용되도록 한다. 법률제정 이전에 이미 노사 자율규약으로 이미 시도되었으나 실효를 거두지 못한 기존 편집규약 제정 노력에 힘을 실어주는 효과가 있다.
7)언론인 자질 향상 대기업을중심으로 난립하고 있는언론재단의 폐해가 적지 않을 것으로 예상. 공익재단 형식의 종합적인 연구, 연수기관을 둠으로써 학교교육과 상호 보완적으로 언론실무를 실제적으로 개선할 수 있도록 한다.
<민주적 언론시장 정책의 부문별 추진방향>
·권력과 자본으로부터 독립을 바탕으로 다양한 의견의 표출통로가 됨과 동시에 공공적 토론의 공간으로서 기능 제고.
·신문이 획일성을 지양하고 서로 다른 계층과 집단을 주요 독자층으로 포착하도록 함으로써 여론시장의 다양성 제고.
·국민 위에 군림하는 보수지, 중앙지, 사주 중심의 신문구도를 해소하고 정치적 특혜와 과당경쟁으로 왜곡된 신문시장을 합리적 경쟁체제로 유도.
<부문별 추진과제>
1)목표와 방향
·신문기업 경영의 공개성, 투명성 확보
국내 신문사 가운데 단 한곳의 신문도 주식의 상장을 않고 있을 뿐만 아니라 현행 정간법의 미비로 개인이 사실상 100% 지분을 소유할 수 있도록 되어 있다. 특히 유력 중앙 종합일간지나 지방 종합일간지의 경우 몇 개의 예외인 신문을 제외하고는 모두가 기업인이나 가족에 소유지분의 절대 다수가 편중돼 있는 관계로 신문사 자체가 하나의 사권력기관으로서 비리와 특혜, 불법의 온상이 되거나 이에 무방비한 상태가 지속되어 왔다.
·고비용의 비생산적 과당경쟁 구도의 개선
-시장 지배력 확대를 위해 무제한적으로 무가지를 살포하고 이를 위해 무분별한 시설 투자를 함으로써 신문 1부를 팔 때마다 종이와 잉크값 1000원에도 못미치는 적자경영을 해왔다. 이를 통해 비교적 경제사정이 나은 중앙지의 경우라 할지라도 이미 자본잠식을 당한 회사를 제외하고도 국내 상장회사의 부채비율 평균치(337%)의 6배를 넘는 평균 2000%에 육박하는 부채비율을 기록하고 있다. 이 과정에서 지면에 의한 질적 경쟁보다는 저널리즘 외적 측면의 경쟁이 가속화되어 저널리즘의 기능을 점차 약화시키는 결과를 가져왔다.
·직무 자율성 확보와 언론의 책임, 윤리의식 강화
언론인의 윤리성과 전문성을 고양할 전문 교육 프로그램과 기관이 국내에서는 제대로 정착하고 있지 못할 뿐 아니라 수용자의 권리의식 약화와 언론피해 구제제도의 불완전함으로 인해 언론인의 전문성, 윤리성 강화에 가장 중요한 세력인 언론사주와 경영진의 책임 윤리의식이 희박해졌다.
·의견과 정보의 다양성과다원성 확보
보수를기본 이념으로 하는 3개 신문이 중앙지 시장은 물론 지방지 시장까지 독과점 체제로 장악하고 있어 사회에 유통되는 의견과 정보가 이념적으로는 물로 지역적으로도 매우 일방적인 형태로 이루어져 왔다.
중앙 종합일간지의 경우, 상위 3개 신문의 매출이 전체 시장의 70%에 가까운 점유율을 보이고 있을 뿐만 아니라 97 회계년도에는 이들 상위 3개 신문만이 흑자를 기록하고 있어 비슷한 이념집단에 의한 신문시장의 독과점화는 가속화될 전망이다. 지방지의 경우는 예외적인 1~2개 신문을 제외하고는 모두 적자를 기록하고 있음은 물론 대부분이 자본잠식 상태로 파산에 직면해 있어 그렇지 않아도 열악한 지방지 시장에 대한 소수 중앙지의 잠식이 더욱 가속화될 전망이다.
<주요과제>
·소유지분의 제한과 소유 및 경영 분리
현행 정간법 제3조 겸영금지 내용을 개정하여 어떤 경우에도 지배주주의 지분이 30%를 넘지 않도록 유도한다. 현행 정간법에서 개인과 그 개인 소유의 법인이 구분되어 있지 못한 점과 개인에 대해서 50%라고 하는 과도한 지분율이 허락되어 있는 점을 고쳐 누구든지 대통령령이 정하는 특수한 관계에 있는 자가 소유하는 주식 또는 지분을 포함하여 동일한 일반일간신문 또는 통신의 주식의 지분을 그 총수의 30%를 초과하여 소유할 수 없도록 한다. 현행 방송법 소유지분 제한과 형평성을 맞춰 친인척 등 특수관계에 있는 자에 대한 규정과 30대 기업의 참여 제한이 필요하다(여론시장 점유율의 개념을 준용할 수 있음). 겸영의 경우는 전체 신문시장에서 영향력을 일정한 수준 이하로 규제한다는 측면에서 지분율의 합(여론시장 점유율)이 30%를 넘지 않도록 하는 방안을 우선 도입할 필요가 있다.
다만 앞으로 위성 케이블 사업 진출 등 이종 매체간의 복수 소유가 법적으로 허용될 경우에는 시장 지배력에 대한 별도의 연구와 공청회를 거쳐 새로운 규정이 적용되어야 할 것이다.
정간법 개정을 통해 기존 사주가 지니고 있는 소유지분을 방송법 수준으로 하향하되 증자형식을 취하도록 유도하면 재무구조개선과 전횡방지의 2가지 효과를 얻을 수 있다.
·신문 경영의 투명성 확보 및 공정경쟁, 거래의 확립
신문시장의 정상화를 통한 언론의 정상화를 기하기 위해서는 신문경영의 투명성 확보가 절대 필요한 사항이다. 이를 위해 우선 독점규제법 상내부자 거래의 엄격한적용이라는 정책의지를 분명히 하고 일반기업에서도 의무화하기로 한 결합제무제표 및 연결재무제표의 작성 의무를 언론사에도 적용, 언론기업의 특수성을 정확하게 반영하는 표준회계 기준을 마련하여 반드시 따르도록 한다. 공정경쟁과 공정거래의 가장 큰 장애요인이 신문권력과의 타협을 위한 과거 정권의 원칙없는 특혜융자에 있었던 만큼 시장질서의 정상화를 위해 우선 이를 근절하는 것이 급선무다. 이를 전제로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률에서 정하고 있는 독점화의 우월적 지위를 감시하기 위해서는 물론 신문판매 부문의 강제투입 행위와 같은 과열화를 막고 광고의 합리적인 집행이 가능하도록 정간법상 신문통계 신고의무 조항을 신설하여 신문의 소유, 경영, 조직, 판매와 관련된 자료를 정기적으로 정부에 제출토록 할 필요가 있다.
그러나 정부가 이러한 신고자료를 일일이 다 검증할 수 없으므로 소유, 경영에 관한 내용은 회계사의 보고서를 대신하고 판매에 관한 내용은 ABC의 공사보고서를 대신하도록 규정함으로써 민간 자율을 존중하는 사회적 분위기를 형성한다.
언론사 최후의 보루가 돼야 할 편집국 인력의 대량 감축, 부채율 1만%와 자본잠식이 일상화된 현실을 타파할 대안으로 제시되고 있는 공동판매제도는 신문통계조항과 ABC의 정착으로 쉽게 유도될 수 있는 내용이다. 이를 위한 별도의 강제조항을 법으로 명문화하기는 어려움이 많다.
IMF이후 신문사 경영의 어려움으로 인해 광고비율이 50%를 넘고 무가지로 판매되는 광고지(shopper) 성격의 신문에 대해서는 부가가치세 면세, 우편료 할인 등의 혜택을 배제하도록 한다.
·저널리스트의 양심권과 저널리즘의 독립성 보호
편집권을 언론인에게 배타적으로 인정하는 별도의 법규정을 만드는 것은 위헌 소지가 있으므로 노사협의로 편집규약을 자체적으로 제정할 것을 의무화하는 조항을 정간법에 신설하고 이와 관련한 구체적인 벌칙 조항이 채택되는 형식이 바람직하다.
·언론의 사이비 행위 근절
언론에 대한 국민의 불신을 불식시켜 국가 여론수렴의 기간 매체의 신뢰도 상실이 가져올 수 있는 큰 혼란을 막아야 한다는 문제의식에서 언론전담재판부(혹은 법원)를 설립하는 것을 비롯하여 정간법 상에 언론사주 및 경영자 연대 책임제, 기자의 영업활동(광고나 신문구독 권유 등) 간여 금지, 기자의최저임금제 규정을도입할 필요가 있다. 반면 IMF이후 매우 어려워진 신문시장과 지방지의 재정 열악도를 감안하여 국가보조금(지원금) 제도를 도입할 필요가 있다.
신문판매에 대한 부가가치세 징수(판매에 대해 5%)와 이를 다시 국고 보조금으로 삼아 공개적인 기업경영과 소요, 경영, 편집의 분리를 일정 수준 이상 실현하는 언론기업의 광고보조금(지원금)으로 활용하여 언론업에 보다 충실할 수 있는 방안도 검토할 필요가 있다.
·언론피해 구제제도의 강화
언론중재위원회의 권한을 확대하는 형식을 취하여 정정보도 청구와 반론보도 청구 및 모니터를 통한 시정권고 기능은 그대로 확대 계승하면서 언론전담 재판부와 전문법원을 설립하는 방안이 가장 효과적인 방법이다.
·중앙과 지방관서 제 부처의 브리핑 시스템 도입
정부, 공공기관과 언론의 불법 유착관행을 근절하여 언론의 사회감시 기능 제고와 공공기관의 책임있는 행정이 시행될 수 있도록 기자실의 점진적인 폐지와 함께 효과적인 브리핑 시스템의 도입을 적극적으로 검토해야 할 것이다. 중앙과 지방의 정부 직제 개편을 통해 정부단위의 실.국장 가운데 최선임자가 대변인을 맡아 정부 대책 수립과 홍보가 유기적으로 이루어지도록 하는 대변인제 우선주의를 채택하여 언론과의 거리두기를 시도해야 한다.
<추진전략>
·저항적 요소의 제거와 합의 도출
3~4개 신문을 제외한 전국 모든 신문들이 겪고 있는 악성 재무구조를 우선적으로 해소하고 이에 기초하여 비소모적 공정경쟁의 시장질서와 관행을 새롭게 만들어 가는 순차적인 접근이 요망된다. 우선 신문업의 악성적 재무구조를 해소키 위해서는 금융업의 구조조정과 동일한 방식의 개혁조치를 시도한다. 은행의 부실기업 퇴출 시와 같이 일정한 기준을 만족치 못하거나 앞으로 일정한 유예기간 동안 경영을 정상화할 합리적 계획을 제출하지 못할 경우, 현재 금융권에서 용인하고 있는 과도한 부채를 연장하지 않는 방법으로 시장에서 퇴출되도록 한다.
정간법 개정 때 부칙에 경과조항으로 언론경영 정상화를 위한 3개년 계획(2000년까지 부채비율 300%)을 제출토록 하고 경영투명성, 편집에의 투자정도, 공판제 시도 등 불필요한 경비 절감노력 등에 점수를 부과한다. 이 합계 총점이 일정한 기준 이상인 신문사에 대해서는 한시적으로 광고에 대한 부가가치세 경감조치, 부채상환기간 연장,정부광고 지원 등 지원책을 동원한다. 반대로 기준 이하인 신문사에 대해서는 자금을 회수하는 방향으로 퇴출을 유도한다. 이렇게 될 경우, 국가가 직접 지원금을 신문업에 공여하지 않아도 돼 국민의 직접 부담을 줄일 수 있으며 이미 국가가 신문업의 보호를 위해 시행하고 있는 판매부문에 대한 부가가치세 면세 조항을 광고부문에 확대하는 정도의 내용이 된다. 현재 공익자금이나 언론재단에서 대행하고 있는 정부광고의 잉여금을 한시적으로는 언론인의 연수 등에 대한 지원으로부터 방향을 선회, 신문산업의 정상화와 합리화를 위해 투자하는 것을 병행하는 것도 필요하다. 또한 신문기업들이 자발적으로 공동판매제를 도입해 국가의 지원을 요청할 경우, 민주주의를 위한 여론 다원성을 위한다는 명분을 갖고 있으므로 공익자금이나 정부광고 대행 잉여금으로 기금을 조성한다.
현재 우월적 지위에 있는 중앙 3~4개사를 제외하고는 대부분 신문사들이 공판제 실시를 열망하고 있어 이러한 조장책이 마련될 경우 공판제 실현은 가속화될 것이다. 공동판매회사의 설립에 국가가 기금을 지원할 경우, 불공정하고 소모적이며 다수의 다양한 의견이 공존할 수 없도록 하는 시장 구조에 대한 정부의 교정조치가 명분을 가질 뿐 아니라 효과적일 수 있다.
이러한 개혁조치들은 신문시장 정상화를 통해 언론편집 부문의 질을 향상하고 언론인의 자율성이 더욱 증대되도록 하는 데 있는 만큼 언론사주 및 경영진의 저항이 있을 경우, 이들의 이해를 기자집단과 분리되도록 하는 상쇄 방안을 강구해야 한다. 권언유착의 척결은 정권적 차원에서 선전, 홍보를 위해서가 아니라 사회 민주화의 근본 과제로 추진할 것이 요구된다.
▷정부의 대언론 정책은
*YS시절에는 공보와 정무가 나눠져 있었다. 정무수석실에서는 국정홍보 개념이 포함된 것이며 여론 뿐 아니라 언론정책과 관련한 전 업무를 관장했다.
YS는 청와대 외곽조직을 활용했다. 차남 현철 씨가 운용했던 일명 [광화문팀]에서는 논조분석과 함께 동향을 파악했으며 대응논리를 개발했다. 이를테면 대언론 종합기능을 갖추었다. 이는 곧바로 공보처 홍보기능을 이어지는 나름대로 치밀한 조직망을 구성한 것이다. 문민정부는 홍보에 관한 한 후한 평가를 내렸다. 순기능 측면에서는 있는 그대로의 동향을 수집하고 정책에 반영, 국정 업무에 도움을주었다는 평가를 할 수있다. 반대로 언론계 동향이나 대응논리 등을 정권 편의에 맞게 가공, 적용시켜 정권 유지책 쪽으로 흘렀다는 부정적인 평가도 뒤따른다.
새정부 들어서는 박지원 수석과 문희상 정무수석간의 알력으로 인해 공보수석실로 언론관련 업무가 이관됐다. 업무 자체도 국민 여론조사로 국한됐다. 책임있는 정부의 조정기능이 사라졌다. 제대로 된 언론정책을 세우기 위해서는 언론계 동향이나 반응을 충분히 수렴해야 하는데 공백이 생긴 것이다. 공보처 폐지로 국정홍보 조정기능이 폐지되고 순기능까지 일거에 공중 분해돼 버렸다. 제대로 된 언론정책에 반영하고 여론으로 조화시켜야 할 것들까지도 다같이 날아가 버린 셈이다. 곧 언론계 여론에 무디고 정책 주무 상실은 언론정책 부재와 악수(惡手)의 연속으로 이어졌다.
유관 부처간 연계도 실패를 낳고 있다. 예상되는 국민 여론, 반발을 감안해야 하는데도 부처간 갈등, 이기주의 등이 작용했다. 현 총리실 공보실 전문위원실(구 광화문팀)에서만이 공식적인 언론논조 분석작업을 수행하고 있다. 중앙일간지와 방송 시사프로그램의 논조분석을 매일 시행한다. 각 부처에 이 자료를 릴리스하고 국회 정무위 야당 소속의원들에게도 전달하고 있다.
공보지원단은 방송뉴스와 시사프로그램 일부, 지방지 논조 분석을 맡는다. 청와대 총리실에서 언론동향 수집은 않는 것으로 알려져 있지만 실질적으로는 일부 부서에서 비공식적인 기능을 하고 있다. 청와대 공보수석실, 대통령 자문 정책기획위원회 등에서도 이와 비슷하다.
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정간법 개정 공동판매제 ABC공사 활성화로...개혁은 기자집단과 경영진 분리시켜 추진토록 조언
언론개혁, 특히 신문개혁의 목소리가 높지만 김대중 정부 출범 1년이 지나도록 가시적인 조치는 거의 없다. 언론계 뿐 아니라 사회각계에서는 김대중 대통령의 언론개혁 추진에 대해 관심과 궁금증을 가져왔다. 인수위 시절부터 각종 보고서가 제출되고 역대 어느 정권보다 언론개혁 실현에 높은 기대를 받았다.
그러나 막상 정권 출범 1년이 넘도록 가시적인 개혁 조치는 전무에 가까운데다 방송법 표류, 국정홍보처 신설 등 악수(惡手)만이 쏟아졌다. 그저 공동정권의 한계 정도로 지나치기에는 언론정책 자체가 없다는 지적이 나오는 실정이다. 게다가 내년 4월 총선을 앞두고 있어 길어야 올 하반기까지가 개혁 프로그램을 실행할 수 있는 마지막 시기라는 점에 주목하며 한가닥 희망을 걸고 있는 목소리도 있다. 본지는 최근 김 대통령이 보고받은 각종 언론개혁 내용들은 어떤 것이었는가를 짐작할 수 있는 문건을 입수했다. 이 문건은 대통령자문 정책기획위에서 작성한 것으로 지난해 11월 청와대에 제출한 것이다. [민주적 언론시장 형성을 위한 정책방향]이라는 보고서의 내용을 요약 정리했다. <편집자>
이 보고서는 정부가 추진하는 언론개혁의 방향과 범위, 내용과 방법을 제안하는 데 목표를 두고 있다. 언론개혁의 기본 방향과 목표는 언론시장의 정상화를 통한 자유롭고 책임있는 언론의 실현, 영상정보산업의 육성 및 진흥을 통한 지식정보국가의 건설 그리고 이를 통한 수용자 복지의 실현이다.
언론은 권력 금력의 통제와 영향력 아래서 본연의 사회적 기능을 발휘하지 못해온 것이 사실이기에 언론의 독립성 상실과 사회적 책임 방기는 정치질서의 굴절, 재벌경제의 성장 등과 표리의 관계를 맺고 있다. 따라서 정치 경제에 대한 개혁은 언론의 개혁과 맞물려 있다. 각 분야의 개혁은 동시에 실행되지 않고서는 어느 것도 제대로 성취할 수 없으며 정부가 민주주의 이념의 실현을 국정의 이상적 지표로 삼는 한 자유롭고 독립된 언론의 형성은 마땅히 최우선 정책과제가 돼야 한다. 이 보고서는 언론의 당면문제를 신문, 방송, 케이블TV, 위성방송, 수용자 복지 등 5개 분야로 나누어 각 부문별로 시급히 추진돼야 할 과제들을 적시했으며정책추진때 고려사항과 대략의 추진일정까지도 제시했다.
<개혁의 방향과 실천 프로그램>
▷언론개혁 정책의 표류
정부는 언론개혁을 전반적 사회개혁과제 중 하나로 설정하고 있음에도 정권 출범 이후 현재에 이르기까지 뚜렷한 방향과 성과를 보여주지 못하고 있다. 언론의 사회적 책임 논의(언론의 독립성 신장)와 산업적 육성 논의(언론산업의 육성)가 혼란을 빚고 잇는 가운데 방송산업의 경우 맹목적 시장자율화로 비쳐져 시장 기능의 정상화 및 활성화를 통한 개혁이라는 취지가 드러나지 못하고 있다. 언론산업의 시장 정상화를 위한 국가 개입이 언론탄압이라는 곡해와 저항을 불러일으킬 수 있어 언론개혁의 기조는 시장개혁을 통한 언론의 독립성 확보 및 언론인의 권익 신장이라는 점을 분명히 해야 한다. 언론개혁의 방향과 범위를 분명히 하기 위해서는 개혁의 대상이 되는 부분과 개혁수행의 지원 부분을 차별화시킬 필요가 있다. 언론개혁은 부조리한 언론구조의 제도적 개혁을 총괄적으로 포함하는 것임에도 불구하고 최근 각 언론사들이 언론사 구조조정을 명분으로 인원감축을 단행한 결과 마치 언론개혁이 언론인 퇴출을 의미하는 것처럼 받아들여지는 경향이 있다고 보았다. 이로 인해 언론계 내부로부터 자발적인 개혁 참여가 이루어지지 않고 있으며 신문사의 경우는 강제 퇴출이 아무런 원칙도 없이 강행됨에 따라 일선 기자를 비롯한 종사자들의 신분 보장이 매우 위약한 상태에 놓였고, 방송사의 구조조정은 곧 퇴출이라는 분위기에 휩싸여 개혁에 매우 소극적인 상태이다. 근본적으로 언론개혁이 다수 언론계 종사자들에게 이익이 되며 나아가 언론인의 직무환경을 크게 개선하는 일이라는 확신을 주는 데 실패했다. 언론인의 권익 신장과 자율성 확대라는 긍정적 요인을 가지고 있다는 점을 부각시킴으로써 희망과 비전을 제시해야 한다.
▷언론개혁을 정략적이고 협소한 관점에서 접근
정부 출범 이후 현재까지 언론개혁을 정략적 차원에서 단기적 효과에 연결짓고 있음. 다른 정치 현안 처리를 위해 언론의 협조를 의식하고 구태의연한 대언론 회유정책을 지속하고 있다.
▷언론개혁에 대한 국민적 요구를 적극적 합의로 엮어내지 못함.
이는 언론개혁의 당위와 필요에 대해서는 현재 넓은 공감대가 형성되어 있으나, 정부는 현재 이와 같은 국민적 요구에 대해 확실한 방향을제시하지못하고 있음. 결과적으로 언론개혁에 대한 현 정부의 의지와 역량에 대한 불신을 낳은 우려가 있다.
<언론개혁의 기조와 범위>
▷전반적 사회개혁의 우선 조건
언론개혁 없이는 국민의 정부가 추진하는 모든 사회개혁이 성공할 수 없다. 70, 80년대를 통해 한국의 언론은 권력과의 유착을 바탕으로 편협한 사적 이익을 대변하는 기형적 권력기구로 성장했다. 국민의 정부는 한국의 언론이 공익실현에 대한 최소한의 사회적 책임을 회복할 수 있도록 제도적 장치를 마련해야 한다.
▷21세기 지식산업국가로 나아가기 위한 발판
언론시장의 합리화는 신문과 방송 등을 중심으로 한 문화지식산업의 발전에 필수적 요건임. 언론기업의 경영투명성 제고, 공정경쟁 확립 등을 통해 언론시장의 정상화를 이루어야 한다.
▷공론영역의 활성화를 통한 민주화 실현의 조건
언론이 전유하고 있는 사회적 공론영역에 시민이 참여할 수 있는 기회가 보다 넓게 열려야 한다.
<언론개력의 이론화:민주적 언론시장 정책의 4대 원칙>
첫째, 언론 편집, 편성 부문은 불간섭. 둘째, 언론산업 시장 부문의 공정경쟁 질서를 확립. 셋째, 여론시장 부문의 여론 정보 독점화 금지 및 다양성 확보. 넷째, 시민사회 부문은 자발적, 능동적 참여 유도.
▷권언유착의 구모델을 대신할 민주적 언론시장 모델
1)구체제의 권언유착모델 : 언론 내용에 대한 정부의 규제와 통제, 언론 기업에 대한 정부의 특혜와 보호. 이는 ①여론조작 ②언론시장 독과점화 ③언론의 사권력화를 낳았다.
2)민주적 언론시장 모델 : 언론 내용에 대한 정부의 불개입
·언론시장 정상화를 위한 시장 형성자로서의 정부의 역할 : ①공론영역 활성화 ②언론시장의 공정경쟁 ③창의적, 능동적 시민 참여 실현.
▷민주적 언론시장 정책의 추진 주체
구정권의 공보처와 같은 기구의 부활의혹 경계하고, 장기적으로는 언론정책 관련기구는 필요하지 않다. 정책혼란을 극복하기 위해 대통령이 언론정책의 기조와 방향을 명확히 하고 해당 부처가 이를 강력하게 추진하는 것이 바람직하다.
<언론개혁의 의제>
▷경영정상화
악성적인 신문사 재무구조를 해소해 신문업의 부패, 비리유착 관행을 근절. 신문기업 경영의 공개성, 투명성을 확보함으로써 신문업의 건강한 경영기반 확립. 소유지분을하향조정(50%→30%)하여언론사주의 전횡 방지. 신문 공동판매제 도입으로 언론시장의 독과점화와 신문경영의 고비용-저효율 구조 타파.
▷피해구제 및 책임윤리의 강화
언론전담 재판부(법원)제도의 시행으로 수용자의 권익피해를 효과적으로 구제. 언론사내 편집규약 제정을 의무화하여 언론인의 직무자율성을 제고. 언론인 자질향상을 위한 체계적이고 종합적인 연구·연수 프로그램을 활성화.
<언론개혁의 주체와 정책적 수단>
1)악성적인 신문사 채무 구조의 해소 정간법 개정 때 부칙 조항에 경과조치를 두어 은행 정상화에 준하는 형식으로 퇴출, 지원 기업 선정. 지원금은 신문광고의 부가가치세 경감으로 조달 가능. 광고지 규정(지면의 50%)를 두어 무한정한 광고의존 제한.
2)신문기업 경영의 공개성, 투명성 확보 정간법 개정 때 신문통계 조항 신설해서 판매부수를 포함한 경영상태 전반을 표준회계기준에 의해 결합, 연결재무제표 형식으로 보고 의무화. 단 판매부수는 ABC의 공증을 받을 경우 검증절차 생략.
3)소유지분의 하향 조정(50%→30%) 정간법 개정을 통해 기존 사주가 지니고 있는 소유지분을 방송법 수준으로 하향하되 증자형식을 취하도록 재무구조 개선과 전횡방지의 두가지 효과 산출. 헌법 21조가 정하고 있는 언론에 대한 제한적 입법허용 정신에 비쳐 합헌적 내용이 될 수 있다.
4)신문 공동판매제의 도입 정간법 개정 때 경과조치를 두고 퇴출 및 지원기업을 정하는 위의 재무구조 개선 방안에 연계하여 신문공동판매제를 시행할 경우 국가적 지원을 한다. 언론재단의 정부광고 잉여금을 통한 공판회사 설립에 정부지원. 공판제 참여회사에 대한 정부광고의 제한적 우선 게재.
5)언론전담 재판부(법원)제도 시행 전담재판부 설립의 경우, 법원의 판단으로 쉽게 기능. 파산기업 처리에 관한 전담 재판부 등이 이미 많이 존재. 언론중재위원회의 미약한 위상을 강화하기 위한 전담법원 설립도 고려.
6)언론사내 편집규약 제정 의무화 현행 정간법 상의 언론인 보호조항이 갖는 기본정신을 확대 발전하는 방향에서 노사협약으로 편집규약을 정하고 이를 시행하지 않는 경우, 벌칙이 적용되도록 한다. 법률제정 이전에 이미 노사 자율규약으로 이미 시도되었으나 실효를 거두지 못한 기존 편집규약 제정 노력에 힘을 실어주는 효과가 있다.
7)언론인 자질 향상 대기업을중심으로 난립하고 있는언론재단의 폐해가 적지 않을 것으로 예상. 공익재단 형식의 종합적인 연구, 연수기관을 둠으로써 학교교육과 상호 보완적으로 언론실무를 실제적으로 개선할 수 있도록 한다.
<민주적 언론시장 정책의 부문별 추진방향>
·권력과 자본으로부터 독립을 바탕으로 다양한 의견의 표출통로가 됨과 동시에 공공적 토론의 공간으로서 기능 제고.
·신문이 획일성을 지양하고 서로 다른 계층과 집단을 주요 독자층으로 포착하도록 함으로써 여론시장의 다양성 제고.
·국민 위에 군림하는 보수지, 중앙지, 사주 중심의 신문구도를 해소하고 정치적 특혜와 과당경쟁으로 왜곡된 신문시장을 합리적 경쟁체제로 유도.
<부문별 추진과제>
1)목표와 방향
·신문기업 경영의 공개성, 투명성 확보
국내 신문사 가운데 단 한곳의 신문도 주식의 상장을 않고 있을 뿐만 아니라 현행 정간법의 미비로 개인이 사실상 100% 지분을 소유할 수 있도록 되어 있다. 특히 유력 중앙 종합일간지나 지방 종합일간지의 경우 몇 개의 예외인 신문을 제외하고는 모두가 기업인이나 가족에 소유지분의 절대 다수가 편중돼 있는 관계로 신문사 자체가 하나의 사권력기관으로서 비리와 특혜, 불법의 온상이 되거나 이에 무방비한 상태가 지속되어 왔다.
·고비용의 비생산적 과당경쟁 구도의 개선
-시장 지배력 확대를 위해 무제한적으로 무가지를 살포하고 이를 위해 무분별한 시설 투자를 함으로써 신문 1부를 팔 때마다 종이와 잉크값 1000원에도 못미치는 적자경영을 해왔다. 이를 통해 비교적 경제사정이 나은 중앙지의 경우라 할지라도 이미 자본잠식을 당한 회사를 제외하고도 국내 상장회사의 부채비율 평균치(337%)의 6배를 넘는 평균 2000%에 육박하는 부채비율을 기록하고 있다. 이 과정에서 지면에 의한 질적 경쟁보다는 저널리즘 외적 측면의 경쟁이 가속화되어 저널리즘의 기능을 점차 약화시키는 결과를 가져왔다.
·직무 자율성 확보와 언론의 책임, 윤리의식 강화
언론인의 윤리성과 전문성을 고양할 전문 교육 프로그램과 기관이 국내에서는 제대로 정착하고 있지 못할 뿐 아니라 수용자의 권리의식 약화와 언론피해 구제제도의 불완전함으로 인해 언론인의 전문성, 윤리성 강화에 가장 중요한 세력인 언론사주와 경영진의 책임 윤리의식이 희박해졌다.
·의견과 정보의 다양성과다원성 확보
보수를기본 이념으로 하는 3개 신문이 중앙지 시장은 물론 지방지 시장까지 독과점 체제로 장악하고 있어 사회에 유통되는 의견과 정보가 이념적으로는 물로 지역적으로도 매우 일방적인 형태로 이루어져 왔다.
중앙 종합일간지의 경우, 상위 3개 신문의 매출이 전체 시장의 70%에 가까운 점유율을 보이고 있을 뿐만 아니라 97 회계년도에는 이들 상위 3개 신문만이 흑자를 기록하고 있어 비슷한 이념집단에 의한 신문시장의 독과점화는 가속화될 전망이다. 지방지의 경우는 예외적인 1~2개 신문을 제외하고는 모두 적자를 기록하고 있음은 물론 대부분이 자본잠식 상태로 파산에 직면해 있어 그렇지 않아도 열악한 지방지 시장에 대한 소수 중앙지의 잠식이 더욱 가속화될 전망이다.
<주요과제>
·소유지분의 제한과 소유 및 경영 분리
현행 정간법 제3조 겸영금지 내용을 개정하여 어떤 경우에도 지배주주의 지분이 30%를 넘지 않도록 유도한다. 현행 정간법에서 개인과 그 개인 소유의 법인이 구분되어 있지 못한 점과 개인에 대해서 50%라고 하는 과도한 지분율이 허락되어 있는 점을 고쳐 누구든지 대통령령이 정하는 특수한 관계에 있는 자가 소유하는 주식 또는 지분을 포함하여 동일한 일반일간신문 또는 통신의 주식의 지분을 그 총수의 30%를 초과하여 소유할 수 없도록 한다. 현행 방송법 소유지분 제한과 형평성을 맞춰 친인척 등 특수관계에 있는 자에 대한 규정과 30대 기업의 참여 제한이 필요하다(여론시장 점유율의 개념을 준용할 수 있음). 겸영의 경우는 전체 신문시장에서 영향력을 일정한 수준 이하로 규제한다는 측면에서 지분율의 합(여론시장 점유율)이 30%를 넘지 않도록 하는 방안을 우선 도입할 필요가 있다.
다만 앞으로 위성 케이블 사업 진출 등 이종 매체간의 복수 소유가 법적으로 허용될 경우에는 시장 지배력에 대한 별도의 연구와 공청회를 거쳐 새로운 규정이 적용되어야 할 것이다.
정간법 개정을 통해 기존 사주가 지니고 있는 소유지분을 방송법 수준으로 하향하되 증자형식을 취하도록 유도하면 재무구조개선과 전횡방지의 2가지 효과를 얻을 수 있다.
·신문 경영의 투명성 확보 및 공정경쟁, 거래의 확립
신문시장의 정상화를 통한 언론의 정상화를 기하기 위해서는 신문경영의 투명성 확보가 절대 필요한 사항이다. 이를 위해 우선 독점규제법 상내부자 거래의 엄격한적용이라는 정책의지를 분명히 하고 일반기업에서도 의무화하기로 한 결합제무제표 및 연결재무제표의 작성 의무를 언론사에도 적용, 언론기업의 특수성을 정확하게 반영하는 표준회계 기준을 마련하여 반드시 따르도록 한다. 공정경쟁과 공정거래의 가장 큰 장애요인이 신문권력과의 타협을 위한 과거 정권의 원칙없는 특혜융자에 있었던 만큼 시장질서의 정상화를 위해 우선 이를 근절하는 것이 급선무다. 이를 전제로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률에서 정하고 있는 독점화의 우월적 지위를 감시하기 위해서는 물론 신문판매 부문의 강제투입 행위와 같은 과열화를 막고 광고의 합리적인 집행이 가능하도록 정간법상 신문통계 신고의무 조항을 신설하여 신문의 소유, 경영, 조직, 판매와 관련된 자료를 정기적으로 정부에 제출토록 할 필요가 있다.
그러나 정부가 이러한 신고자료를 일일이 다 검증할 수 없으므로 소유, 경영에 관한 내용은 회계사의 보고서를 대신하고 판매에 관한 내용은 ABC의 공사보고서를 대신하도록 규정함으로써 민간 자율을 존중하는 사회적 분위기를 형성한다.
언론사 최후의 보루가 돼야 할 편집국 인력의 대량 감축, 부채율 1만%와 자본잠식이 일상화된 현실을 타파할 대안으로 제시되고 있는 공동판매제도는 신문통계조항과 ABC의 정착으로 쉽게 유도될 수 있는 내용이다. 이를 위한 별도의 강제조항을 법으로 명문화하기는 어려움이 많다.
IMF이후 신문사 경영의 어려움으로 인해 광고비율이 50%를 넘고 무가지로 판매되는 광고지(shopper) 성격의 신문에 대해서는 부가가치세 면세, 우편료 할인 등의 혜택을 배제하도록 한다.
·저널리스트의 양심권과 저널리즘의 독립성 보호
편집권을 언론인에게 배타적으로 인정하는 별도의 법규정을 만드는 것은 위헌 소지가 있으므로 노사협의로 편집규약을 자체적으로 제정할 것을 의무화하는 조항을 정간법에 신설하고 이와 관련한 구체적인 벌칙 조항이 채택되는 형식이 바람직하다.
·언론의 사이비 행위 근절
언론에 대한 국민의 불신을 불식시켜 국가 여론수렴의 기간 매체의 신뢰도 상실이 가져올 수 있는 큰 혼란을 막아야 한다는 문제의식에서 언론전담재판부(혹은 법원)를 설립하는 것을 비롯하여 정간법 상에 언론사주 및 경영자 연대 책임제, 기자의 영업활동(광고나 신문구독 권유 등) 간여 금지, 기자의최저임금제 규정을도입할 필요가 있다. 반면 IMF이후 매우 어려워진 신문시장과 지방지의 재정 열악도를 감안하여 국가보조금(지원금) 제도를 도입할 필요가 있다.
신문판매에 대한 부가가치세 징수(판매에 대해 5%)와 이를 다시 국고 보조금으로 삼아 공개적인 기업경영과 소요, 경영, 편집의 분리를 일정 수준 이상 실현하는 언론기업의 광고보조금(지원금)으로 활용하여 언론업에 보다 충실할 수 있는 방안도 검토할 필요가 있다.
·언론피해 구제제도의 강화
언론중재위원회의 권한을 확대하는 형식을 취하여 정정보도 청구와 반론보도 청구 및 모니터를 통한 시정권고 기능은 그대로 확대 계승하면서 언론전담 재판부와 전문법원을 설립하는 방안이 가장 효과적인 방법이다.
·중앙과 지방관서 제 부처의 브리핑 시스템 도입
정부, 공공기관과 언론의 불법 유착관행을 근절하여 언론의 사회감시 기능 제고와 공공기관의 책임있는 행정이 시행될 수 있도록 기자실의 점진적인 폐지와 함께 효과적인 브리핑 시스템의 도입을 적극적으로 검토해야 할 것이다. 중앙과 지방의 정부 직제 개편을 통해 정부단위의 실.국장 가운데 최선임자가 대변인을 맡아 정부 대책 수립과 홍보가 유기적으로 이루어지도록 하는 대변인제 우선주의를 채택하여 언론과의 거리두기를 시도해야 한다.
<추진전략>
·저항적 요소의 제거와 합의 도출
3~4개 신문을 제외한 전국 모든 신문들이 겪고 있는 악성 재무구조를 우선적으로 해소하고 이에 기초하여 비소모적 공정경쟁의 시장질서와 관행을 새롭게 만들어 가는 순차적인 접근이 요망된다. 우선 신문업의 악성적 재무구조를 해소키 위해서는 금융업의 구조조정과 동일한 방식의 개혁조치를 시도한다. 은행의 부실기업 퇴출 시와 같이 일정한 기준을 만족치 못하거나 앞으로 일정한 유예기간 동안 경영을 정상화할 합리적 계획을 제출하지 못할 경우, 현재 금융권에서 용인하고 있는 과도한 부채를 연장하지 않는 방법으로 시장에서 퇴출되도록 한다.
정간법 개정 때 부칙에 경과조항으로 언론경영 정상화를 위한 3개년 계획(2000년까지 부채비율 300%)을 제출토록 하고 경영투명성, 편집에의 투자정도, 공판제 시도 등 불필요한 경비 절감노력 등에 점수를 부과한다. 이 합계 총점이 일정한 기준 이상인 신문사에 대해서는 한시적으로 광고에 대한 부가가치세 경감조치, 부채상환기간 연장,정부광고 지원 등 지원책을 동원한다. 반대로 기준 이하인 신문사에 대해서는 자금을 회수하는 방향으로 퇴출을 유도한다. 이렇게 될 경우, 국가가 직접 지원금을 신문업에 공여하지 않아도 돼 국민의 직접 부담을 줄일 수 있으며 이미 국가가 신문업의 보호를 위해 시행하고 있는 판매부문에 대한 부가가치세 면세 조항을 광고부문에 확대하는 정도의 내용이 된다. 현재 공익자금이나 언론재단에서 대행하고 있는 정부광고의 잉여금을 한시적으로는 언론인의 연수 등에 대한 지원으로부터 방향을 선회, 신문산업의 정상화와 합리화를 위해 투자하는 것을 병행하는 것도 필요하다. 또한 신문기업들이 자발적으로 공동판매제를 도입해 국가의 지원을 요청할 경우, 민주주의를 위한 여론 다원성을 위한다는 명분을 갖고 있으므로 공익자금이나 정부광고 대행 잉여금으로 기금을 조성한다.
현재 우월적 지위에 있는 중앙 3~4개사를 제외하고는 대부분 신문사들이 공판제 실시를 열망하고 있어 이러한 조장책이 마련될 경우 공판제 실현은 가속화될 것이다. 공동판매회사의 설립에 국가가 기금을 지원할 경우, 불공정하고 소모적이며 다수의 다양한 의견이 공존할 수 없도록 하는 시장 구조에 대한 정부의 교정조치가 명분을 가질 뿐 아니라 효과적일 수 있다.
이러한 개혁조치들은 신문시장 정상화를 통해 언론편집 부문의 질을 향상하고 언론인의 자율성이 더욱 증대되도록 하는 데 있는 만큼 언론사주 및 경영진의 저항이 있을 경우, 이들의 이해를 기자집단과 분리되도록 하는 상쇄 방안을 강구해야 한다. 권언유착의 척결은 정권적 차원에서 선전, 홍보를 위해서가 아니라 사회 민주화의 근본 과제로 추진할 것이 요구된다.
▷정부의 대언론 정책은
*YS시절에는 공보와 정무가 나눠져 있었다. 정무수석실에서는 국정홍보 개념이 포함된 것이며 여론 뿐 아니라 언론정책과 관련한 전 업무를 관장했다.
YS는 청와대 외곽조직을 활용했다. 차남 현철 씨가 운용했던 일명 [광화문팀]에서는 논조분석과 함께 동향을 파악했으며 대응논리를 개발했다. 이를테면 대언론 종합기능을 갖추었다. 이는 곧바로 공보처 홍보기능을 이어지는 나름대로 치밀한 조직망을 구성한 것이다. 문민정부는 홍보에 관한 한 후한 평가를 내렸다. 순기능 측면에서는 있는 그대로의 동향을 수집하고 정책에 반영, 국정 업무에 도움을주었다는 평가를 할 수있다. 반대로 언론계 동향이나 대응논리 등을 정권 편의에 맞게 가공, 적용시켜 정권 유지책 쪽으로 흘렀다는 부정적인 평가도 뒤따른다.
새정부 들어서는 박지원 수석과 문희상 정무수석간의 알력으로 인해 공보수석실로 언론관련 업무가 이관됐다. 업무 자체도 국민 여론조사로 국한됐다. 책임있는 정부의 조정기능이 사라졌다. 제대로 된 언론정책을 세우기 위해서는 언론계 동향이나 반응을 충분히 수렴해야 하는데 공백이 생긴 것이다. 공보처 폐지로 국정홍보 조정기능이 폐지되고 순기능까지 일거에 공중 분해돼 버렸다. 제대로 된 언론정책에 반영하고 여론으로 조화시켜야 할 것들까지도 다같이 날아가 버린 셈이다. 곧 언론계 여론에 무디고 정책 주무 상실은 언론정책 부재와 악수(惡手)의 연속으로 이어졌다.
유관 부처간 연계도 실패를 낳고 있다. 예상되는 국민 여론, 반발을 감안해야 하는데도 부처간 갈등, 이기주의 등이 작용했다. 현 총리실 공보실 전문위원실(구 광화문팀)에서만이 공식적인 언론논조 분석작업을 수행하고 있다. 중앙일간지와 방송 시사프로그램의 논조분석을 매일 시행한다. 각 부처에 이 자료를 릴리스하고 국회 정무위 야당 소속의원들에게도 전달하고 있다.
공보지원단은 방송뉴스와 시사프로그램 일부, 지방지 논조 분석을 맡는다. 청와대 총리실에서 언론동향 수집은 않는 것으로 알려져 있지만 실질적으로는 일부 부서에서 비공식적인 기능을 하고 있다. 청와대 공보수석실, 대통령 자문 정책기획위원회 등에서도 이와 비슷하다.
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